In occasione del Salone della Giustizia XVI edizione, quest’anno dedicato a temi fondamentali come l’impatto delle riforme costituzionali e la separazione delle carriere, il Prof. Avv. Fabio G. Angelini ha rilasciato un’intervista apparsa sul periodico Giustizia, in distribuzione con il Corriere della Sera e disponibile online, sulle prospettive del partenariato pubblico-privato e del settore delle costruzioni nel post PNRR.
Nel mercato legale Angelini e Associati è considerato il knowledge leader delle operazioni di partnership pubblico-privato (PPP). Perché sono così importanti le competenze e l’approccio nelle operazioni di PPP?
Mi occupo di partnership pubblico-privato sin dall’inizio della mia carriera. Il PPP, con tutti i suoi aspetti multidisciplinari che toccano il diritto amministrativo, le procedure di affidamento dei contratti pubblici, i profili di finanza pubblica e privata, il diritto delle costruzioni, la disciplina della fase esecutiva e le procedure di riequilibrio dei piani economico-finanziari, è perciò sempre stato il fil rouge della mia attività professionale. Tutti gli stakeholders sono ormai consapevoli dell’importanza della collaborazione pubblico-privato, tuttavia, per sviluppare appieno il potenziale del PPP, servono manager, nel pubblico e nel privato, e advisor legali e finanziari capaci di parlare la stessa lingua condividendo un comune background di competenze e di sensibilità, tanto sul piano imprenditoriale e finanziario quanto su quello dell’interesse pubblico.
Quali sono le principali urgenze su cui è importante concentrarsi, nel merito e nel metodo?
Il PPP può realizzarsi attraverso il ricorso a strumenti giuridici differenti, a seconda dei casi, di natura contrattuale o istituzionale. In linea di principio non si tratta di uno strumento nuovo bensì di un modello utilizzato da decenni per la realizzazione delle infrastrutture e la gestione dei servizi pubblici, pensiamo al mondo delle utilities e a settori come l’impiantistica sportiva e la sanità, che vede gli investitori e gli operatori privati molto presenti. Sono tuttavia modelli contrattuali che possono risultare sofisticati, per via della necessità di definire meccanismi contrattuali e finanziari peculiari per il contesto o la tipologia dell’investimento, e talvolta complessi da governare, rispetto ai quali, in assenza di un regolatore o di un committente pubblico forte, si sono generate notevoli incertezze sul piano applicativo, sia in fase di strutturazione che di esecuzione, e diversi problemi connessi al diverso approccio che questo strumento richiede rispetto al classico appalto di lavori. Il PPP, pur scontando una generale sfiducia, può rappresentare il volano per permettere la rigenerazione urbana delle nostre città, la transizione digitale ed ecologica, la sostenibilità del servizio sanitario nazionale e lo sviluppo delle nuove infrastrutture energetiche, di trasporto e portuali. Ciò su cui occorre concentrarsi è il modo in cui le operazioni vengono concepite e come i contratti sono strutturati e gestiti: servono più competenze, trasversalità e sensibilità diverse capaci di lavorare assieme in vista di un risultato. Solo in questo modo è possibile porre in essere operazioni in grado di generare valore condiviso.
Quali sono le tipologie contrattuali che ritiene più promettenti per la realizzazione di operazioni di PPP?
Negli ultimi dieci anni il mio team è stato coinvolto in più di cinquanta operazioni di PPP su tutto il territorio nazionale e in tutti i settori più disparati, a seconda dei casi, sia nella fase di ideazione e strutturazione delle proposte di PPP (se ad iniziativa privata) o nella procedura di selezione delle stesse (se ad iniziativa pubblica), sia in quella di esecuzione e di riequilibrio dei PEF. Abbiamo avuto l’occasione di osservare le dinamiche del PPP da tutte le possibili angolazioni, da quella pubblica come da quella privata, in fase di strutturazione della proposta o di sollecitazione del mercato, durante la fase patologica, nel contenzioso e nelle procedure di composizione bonaria, nella fase di due diligence ai fini della concessione dei finanziamenti e nella valutazione dei potenziali eventi di default ai fini dell’attivazione delle garanzie a tutela dei finanziatori.
Benché la concessione rappresenti senz’altro lo strumento più diffuso per la realizzazione delle operazioni di PPP, tanto il leasing ai sensi dell’art. 196 del d.lgs. 36/2023 quanto il contratto di disponibilità di cui all’art. 197 del d.lgs. 36/2023 sono strumenti ancora relativamente poco esplorati dal mercato che presentano alcune peculiarità e vantaggi che giustificherebbero un maggiore ricorso a tali tipologie contrattuali. Quanto invece ai settori industriali nei quali il PPP può trovare applicazione, ferma la necessità di configurare un rischio operativo che possa essere effettivamente trasferito in capo al privato, direi che non sussistono particolari limiti stante l’applicabilità del PPP a qualsiasi operazione che abbia ad oggetto interventi su uno o più asset pubblici o l’erogazione di servizi di interesse generale previa realizzazione di investimenti su uno o più asset pubblici.
L’Unione Europea ha recentemente avviato una procedura di infrazione, cosa ne pensa?
Una delle principali ragioni che giustificano il ricorso al PPP da parte degli operatori privati è rappresenta dalla possibilità di presentare proposte ad iniziativa privata. La procedura di infrazione si sofferma in particolare sul diritto di prelazione che la normativa vigente riconosce in capo al promotore e che, secondo la Commissione europea, nonostante le recenti modifiche apportate dal correttivo, risulterebbe in contrasto con la Direttiva 2014/23/UE costituendo uno strumento di elusione della legislazione europea in materia di appalti e concessioni. Sebbene alcune contestazioni appaiano in parte condivisibili, le caratteristiche del PPP sono tali da giustificare l’esistenza di una procedura di affidamento peculiare, nella quale il diritto di prelazione rappresenta uno strumento indispensabile per valorizzare l’apporto dei privati nella fase di ideazione e strutturazione delle operazioni, sebbene esso debba essere controbilanciato da una maggiore tutela della concorrenza tanto nella fase di scelta del proponente quanto in quella di affidamento.
